[특별기고] 20대 국회의 정치개혁 소명

양당제, 다양한 계층 요구 수용 못해

중선거구제 도입 스펙트럼 확장해야

비례대표 의석 확충, 지역주의 극복

여당 소신 투표 보장 자율성 확보를

국정 농단과 촛불 항의 그리고 위정자 파면으로 이어지는 스토리에서 독해되는 중요한 코드가 있다. 바로 권력 견제와 균형의 실패다. 이 교과서 같은 답처럼 한국 정치는 늘 독과점 권력과 사투를 벌여왔다. 그리고 의회와 정당이 독과점을 제어하지 못하는 권력 불균형의 임계점에서 시민은 거리로 쏟아져 나와 항거했다. 따라서 의회주의와 정당의 책임정치 실패를 논외로 하고 전임 정부의 붕괴를 설명할 수 없다.

독과점 권력의 최상층부는 제왕적 대통령제다. 승리한 세력은 전부를 얻고 패배한 세력은 전부를 잃는다. 더불어 대통령 개인에게 국정과 국운을 전적으로 의탁해야 한다. 더욱이 우리의 대통령제는 제왕적이다. 전임 정부는 제왕의 문제점을 아낌없이 보여주었다. 그렇다고 제왕의 군림만이 문제의 근원은 아니다. 권력구조와 선거제도 등 제도의 불안정성을 타개하지 않으면 악순환은 반복될 수 있다.

독과점 권력의 다른 상층부는 국회다. 국회는 다양한 계층의 이해와 요구를 반영하는 대표 집단이다. 아울러 입법'청문'감사의 권능을 통해 정부를 견제하고 균형을 바로잡는 대표 집단이다. 따라서 이 두 역할이 실패할 때 제왕적 대통령제의 폐단이 고개를 쳐들면서 권력 균형은 무너진다.

그렇다면 의회주의와 책임정치를 실패로 이끄는 제도적 불안정성은 무엇일까?

첫째 국회가 다양한 계층의 이해와 요구를 대표하지 못한다는 것이다. 오랫동안 양당제는 지지층 바깥의 시민과 무당파층을 소외시켜 왔다. 그리고 양당은 적대적 의존 관계를 유지하며 서로 이익을 분배했다. 양당제 아래에서는 못해도 2등의 기득권을 유지할 수 있다. 더욱이 양당의 견고한 지역주의로 제3 정치세력의 진입로는 거의 찾을 수 없었다.

둘째 소선거구 단순다수대표제는 양당제를 지탱하는 핵심 선거제도이다. 대개 양당 후보 중 1위 득표자만 당선되고 나머지 표는 사표가 된다. 통상 총선에서 사표율은 60%를 전후한다. 즉 과반수 득표를 하지 못하고서도 국민의 대표가 될 수 있다. 양당의 연고지에서는 선거 경쟁이 의미조차 없다. 따라서 양당 외의 정당이 국회에 입성하는 것은 가뭄에 콩 나는 일과 같다.

셋째 지역구 일변도로 구성한 국회 의석 배분 문제이다. 현재 지역구 대 비례대표 비율은 5.4대 1이다. 따라서 정치가 지역 이해를 중심으로 작동한다. 정책 결정과 예산 배분에서 지역이기주의가 발동할 수밖에 없는 구조이다. 반면 탈지역적 입장에서 다양한 사회 현안과 가치를 발굴하고 다룰 수 있는 여지는 매우 축소된다. 서구 민주주의 국회의 비례대표 규모와 활동을 눈여겨봐야 할 이유가 여기에 있다.

넷째 정부 거수기로 격하된 집권당의 문제이다. 정부와 집권당은 공동운명체이기에 성공을 위해서는 상호 자율성과 견제가 필요하다. 집권당은 시녀가 아니라 회초리를 든 어머니가 되어야 한다. 그러나 전임 정부에서 집권당은 시녀에 불과했고 결국 정부 실패의 공동정범으로 전락했다.

20대 국회의 정치개혁은 이러한 제도적 불안정성 타개에 초점을 맞추어야 한다. 즉 정치 독과점과 권력 불균형을 방지하고 의회주의와 책임정치를 실현하는 것이다. 따라서 먼저 양당 중심의 좁은 이념 스펙트럼을 확장해야 한다. 중선거구제와 같은 선거제도 개편이 검토되어야 할 이유이다. 그리고 지역적 이해를 넘어서는 정치 공간을 확보해야 한다. 비례대표 의석 확충과 권역별 배분이 대안이 될 수 있다. 또한 정당의 책임정치를 확립해야 한다. 이를 위해서 국회의원 소환제와 보궐선거 원인 제공 정당 후보의 출마 금지를 생각할 수 있다. 마지막으로 집권당의 자율성을 확보해야 한다. 국회의원의 소신 투표 보장과 정부와 의회 간 협치의 제도화가 유력한 방안이다. 이러한 대의가 20대 국회의 정치개혁 소명이다.