[한국지방신문협회 공동기획 지방분권개헌] <3>개헌안 어떤 내용 담기나

'대한민국은 지방분권국가' 조항 신설…지방의회 입권권 명시

1987년 민주화의 산물로 탄생한 제6공화국 헌법의 수명이 얼마 남지 않았다.

지방분권개헌 요구가 전국 시도단위를 넘어 정치권에서도 들불처럼 번지고 있는 데다 지난 2월 지방분권개헌국민회의가 지방분권개헌안을 마련, 개헌의 구체적인 논의도 급물살을 타고 있다. 문재인 대통령도 내년 지방선거에 맞춰 개헌을 하겠다는 의지를 여러 번 밝힌 바 있다.

◆현행 헌법으로는 지방분권 한계

1987년 개정된 현행 헌법은 지방자치와 지방분권에 대한 보장이 미흡하다는 지적이 지역 학계와 지방자치단체, 시민단체 등에서 꾸준히 제기돼 왔다. 전국시도의회의장협의회, 전국시장군수구청장협의회 등으로 구성된 지방분권개헌국민회의는 "현행 헌법이 지방자치를 규정하고는 있지만 지방정부를 자치의 주체로 인정하고 지위를 보장하기보다는 중앙정부의 법령을 집행하는 하급기관으로 전락시키고 있다"고 지적한다.

실제로 현행 헌법 속 지방자치 관련 규정은 제8항의 단 두 조항뿐이다. 헌법 제117조와 제118조에 규정된 지방자치 관련 내용은 딱 넉 줄이다. 제117조는 '지방자치단체는 주민의 복리에 관한 사무를 처리하고 재산을 관리하며, 법령의 범위 안에서 자치에 관한 규정을 제정할 수 있다. 지방자치단체의 종류는 법률로 정한다'고 규정하고 있다. 제118조에도 '지방자치단체에 의회를 둔다. 지방의회의 조직'권한'의원선거와 지방자치단체의 장의 선임 방법 기타 지방자치단체의 조직과 운영에 관한 사항은 법률로 정한다'고 명시돼 있는 게 전부다.

헌법 제117조의 경우 언뜻 지방자치단체의 자치입법권을 보장하는 듯 보이지만, '법령의 범위 내'라는 단서가 있어 자치입법권을 사실상 제약하고 있다. 헌법 제118조 역시 조직 법정주의를 통해 지방의 조직 자율성에 한계가 있다는 지적이 나온다.

지방정부를 지칭하는 명칭도 문제다. 우리 헌법은 '지방정부'가 아닌 '지방자치단체'라는 표현을 쓴다. 최근 열린 지방분권 관련 정책토론회에서 이기우 인하대 법학전문대학원 교수는 "국가의 공공기관을 총칭해 중앙정부라고 부르듯이 지방자치기관도 지방정부라고 부르는 게 자연스럽다. 국가나 지방이나 같은 성질의 공공단체지만 유독 지방에 대해서만 단체라고 부르는 것은 지방을 깎아내리는 의미로 들릴 수 있다"고 꼬집었다.

◆새 지방분권개헌안은?

지방분권개헌국민회의는 지난 2월 '대한민국은 지방분권 국가'라는 점을 지방 분권형 헌법 제1조 제3항에 천명하는 지방분권개헌안을 마련했다.

이 개헌안에는 주민자치권과 관련해서는 '모든 국민은 헌법과 법률에 의해 주민으로서 자치권을 가진다'고 명시하고 있다. 그동안 현행 헌법(제117조 2항)에서 법률에 위임했던 지방자치단체의 종류도 광역지방자치단체와 기초지방자치단체로 구분하고, 법률로서 광역은 시도, 기초는 시군자치구로 규정하고 있다.

개헌안은 보충성의 원칙을 삽입해 '국가와 지방자치단체 간, 지방자치단체 상호 간의 업무배분은 보충성의 원리에 기초한다'고 명시해 이해와 협력을 통한 '상생'의 정신을 주문하고 있다.

그동안 논란이 됐던 입법권과 관련해서는 '국회와 광역자치의회와 기초자치의회는 헌법에서 규정한 입법권을 행사한다'고 해 지방의회의 입법권을 명시했으며, 행정권의 배분에 대해서는 '광역(기초)지방자치단체는 당해 광역(기초)자치의회가 제정한 자치 법률의 고유 사무를 집행하고, 법률에 따라 위임된 사무를 집행한다'고 규정했다.

돈 문제 즉 재정 분야에 있어서는 자치조세권과 자치재정권을 규정했다. '국세의 종류 및 기초자치세 및 광역자치세의 종류와 배분 방식, 소득세 및 소비세를 포함한 공동세의 종류 및 세율, 배분방식은 법률로 정한다'고 밝혔고, '기초자치세 및 광역자치세의 세율과 구체적인 세목 및 징수방법은 자치법률로 정한다'고 하고 있다.

개헌안은 아울러 자치조직권에 대해 '지방의회와 지방자치단체 집행기관의 조직은 당해 자치의회가 입법하는 자치법률로 정한다'고 밝혔고, 중앙-지방협력회의 신설도 명문화해 그동안 중앙정부의 통제하에 있던 지방정부가 자율과 책임의 원칙에서 지역 공동체를 운영할 수 있는 길을 열어 놓았다는 평가를 받았다. 하지만 지방분권형 개헌은 중앙집권의 구체제와 서울공화국이라는 낡은 인식을 혁파하는 국가 대개조라는 점에서 국민적 역량 결집이 대전제라는 지적이다.

김형기 지방분권개헌국민행동 상임의장(경북대 교수)은 "지난겨울 1천만 국민이 참여한 촛불민심은 구체제를 끝내고 새로운 대한민국을 열라는 국민의 지엄한 명령이다. 특히 지방분권개헌은 새로운 대한민국을 여는 제1관문이며, 낡은 중앙집권체제를 지방분권체제로 전환시키는 지방분권 개헌이야말로 지금 이 시대가 요구하는 가장 절실한 개혁과제"라고 강조했다.

※지방분권개헌(안) 요약

❍ 헌법 전문과 총강 : 지방분권국가 천명

- 제1조 3항 신설(대한민국은 중앙정부와 지방정부로 구성되는 지방분권국가이다)

❍ 3대 권한 지방이양 명시

1) 자치재정권 : 국세의 지방세 이양을 통해 8:2 세수구조 개선 필요

2) 자치입법권 : 법에 과도하게 제한되어 있는 자치입법권 보장(법령의 범위 안에서 삭제)

3) 자치조직권 : 행정단위의 조직과 직제, 인원을 지역에서 자율적으로 결정