[춘추칼럼] 무엇을 위한 선거법 개정인가?

김형준 명지대 교양대학 교수(정치학)

대한민국수호비상국민회의 이동복 대표, 한반도인권과 통일을 위한 변호사모임 김태훈 대표 등 보수단체 대표들이 26일 국회 정론관에서 공수처법과 연동형 비례대표제 선거제도의 패스트트랙 철회를 요구하고 있다. 연합뉴스

정의당 심상정 대표가 28일 오전 서울 여의도 국회 본청 앞에서 열린 '4당 합의 패스트트랙법 즉각 통과 정의당 비상행동' 선포식에서 발언하고 있다. 연합뉴스

김형준 명지대 교수

연동형 비례대표제 배분 방식 복잡
유권자 투표 선택권 훼손시킬 우려

어떤 경우에도 힘이 아닌 합의 전제
공수처법 연계 밀어붙이기는 곤란

신속처리안건(패스트트랙)으로 지정된 선거법 개정안이 27일 국회 본회의에 자동 부의됐다. 더불어민주당은 자유한국당을 제외한 여야 '4+1' 협의체를 가동해 처리하려는 것 같다. 그러나 황교안 한국당 대표가 패스트트랙 철회를 요구하며 단식 투쟁을 벌이다 의식을 잃고 쓰러져 병원으로 이송된 상황에서 극적으로 합의 처리될 가능성도 배제할 수 없다.

한 사회의 제도는 규칙과 절차의 집합으로 구성원들의 상호작용이 전개되는 틀을 제공한다. 한편 선거제도는 정치 게임의 주요 기본 규칙으로 민주정치의 핵심인 대의 과정의 본질을 규정해준다. 따라서 선거제도가 어떻게 짜여 있느냐에 따라 대의 민주정치가 활성화될 수 있고, 반대로 퇴보할 수도 있다. 각 정당이나 후보가 얻은 득표를 의석으로 전환시키는 장치인 선거제도가 소수 득표를 한 정당이 다수 의석을 점유하면 민의를 의정에 정확하게 반영하지 못해 대의 민주주의가 퇴보할 수 있다.

지난 2016년 총선에서 거대 정당들은 자신들이 얻은 득표보다 더 많은 의석을 차지했다. 가령 민주당은 정당 득표에서 25.5% 득표했지만 총의석수에서 41%(123석)를 얻었다. 무려 15.5%의 보너스율(의석률-득표율)을 획득했다. 반면 국민의당은 26.7%의 정당 득표를 했지만 실제 의석률은 12.7%(38석)에 불과했다.

거대 정당에게 유리한 기존 선거제도에서 비례성을 강화시키기 위해 고안된 것이 연동형 비례대표제다. 하지만 준연동형 비례대표제를 골자로 하는 선거법 개정안은 몇 가지 치명적인 한계를 갖고 있다. 무엇보다 의석 배분 방식이 너무 복잡해서 유권자의 투표 선택권을 훼손시킬 수 있다. 유권자는 자신이 던진 표가 어떻게 반영되는지를 알아야 의미 있는 투표를 할 수 있다. 가령 기존 선거제도에서는 자신이 지지하는 정당 후보가 지역구에서 당선 가능성이 없으면 사표를 생각해 다른 정당 후보를 찍고, 정당 투표에서는 자신이 선호하는 정당에게 투표할 수 있다. 이른바 '전략적 분리 투표'가 가능하다. 2016년 총선 직후 한국선거학회가 실시한 국민의식조사에 따르면, 지역구 선거에서 민주당 후보에게 투표했던 유권자의 12.6%가 정당 투표에서는 국민의당을 지지한 것으로 분석됐다.

패스트트랙에 지정된 선거법에는 '비례대표 국회의원 의석은 당별 득표비율에 따라 산정한 의석수에서 해당 정당의 지역구 국회의원 당선인 수를 뺀 후, 그 수의 50%를 먼저 배분하고, 잔여 의석은 비례대표 국회의원 선거의 득표비율에 따라 산정한 의석수를 배분한다. 그다음 6개 권역별로 최종 의석을 배분한다'고 되어 있다.

이렇게 복잡한 배분 방식을 이해하고 투표할 유권자가 과연 몇 명이나 될까? 비례성을 높인다는 명분으로 유권자의 전략적 선택 권리를 박탈하는 것은 누구를 위한 개정인가? 더구나 지역주의 타파 명분으로 지역구(225석)의 3분의 1에 불과한 비례대표 75석을 6개 권역으로 나눠 배분한다는 것도 난센스다.

권역별 비례대표제를 채택하고 있는 독일에서는 지역구와 비례구 의석수가 298명으로 동일하다. 일본에서는 지역구 289석, 비례구 176석, 뉴질랜드에서는 지역구 63석, 비례대표 50석이다. 권역별 비례대표제에서는 적정 규모의 비례대표 의석 확보가 필수적이다. 이를 간과한 채 적은 비례대표 숫자로 비례성 강화 효과를 기대하는 것은 무리다.

전 세계적으로 대통령제를 채택한 나라에서 연동형 비례대표제를 채택한 나라는 없다. 권력구조와 선거제도 간의 조화성이 보장되지 않기 때문이다. 대통령제에서 연동형 비례대표제가 채택되면 다당제가 부상되고, 이념과 노선이 다른 정당들 간에 '권력 나눠 먹기식 연대'가 이뤄질 수도 있다.

어쩌면 정치 갈등과 정치 불안정이 일상화될 개연성이 있다. 미국 정치에서 보듯이, 다당제는 선이고 양당제는 악이란 명제는 없다. '게임의 룰'을 정하는 선거제도를 고위공직자범죄수사처법과 연계해 처리하는 식의 정치 공학적으로 접근해서는 안 된다.

어떤 경우에도 힘의 논리가 아니라 합의 처리돼야 한다. 득표-의석 간 비례성 증대도 중요하지만 정치제도 간의 조화성, 정책을 중심으로 한 정당정치의 제도화, 그리고 정치 신뢰 회복과 같은 목표를 달성하기 위한 선거제도 개혁이 필요하다