논란·반발 속 상업지역 주거 용적률 제한 조례안 Q&A

광주는 대구보다 더 엄격한 조례 시행
대구시 "'보완 부분' 추가 조례·정책 지원으로 해결될 것"

대구시가 상업지역 내 주거용 용적률을 400% 이하로 하는 조례 개정을 추진하자 중구 주민으로 구성된 도시계획 조례개정 반대 비상대책위원회가 5일 대구시청 앞에서 기자회견을 열고 조례 개정 철회를 촉구하고 있다. 성일권 기자 sungig@imaeil.com

상업지역 내 주상복합 건물의 주거용 용적률을 400%로 제한하는 대구시의 '도시계획 조례 개정안'이 입법 예고된 후 일부 지방자치단체, 재개발·재건축 예정 단지 등의 반발이 거세다.

도심 공동화 현상 가속화, 재개발·재건축 무산, 재산권 침해 등이 내건 주요 반발 이유다. 특히 전체 면적 중 상업지역이 44.2%나 차지하는 중구는 구청장, 구의회가 나서 이 조례 개정안의 철회를 강하게 촉구하고 있다.

논란과 반발에 휩싸인 개정 조례안은 12일 대구시의회 소관 상임위원회인 건설교통위원회 심사를 거쳐 본회의 상정 여부가 결정된다. 하지만 시의회 내부에서 찬·반이 팽팽하게 갈리고 있어 조례안 심사 유보 분위기가 감지되고 있다.

그럼에도 대구시는 더는 시행을 미룰 수 없다는 입장이다. 개정안의 취지, 제기되고 있는 불만, 우려 사항들에 대한 답변, 대책 등을 Q＆A로 정리했다.

-개정안의 요지는.

▶상업지역 내 주상복합 건축물을 용도에 따라 용적률을 차등하는 용도용적제가 고층·고밀의 주상복합 건축물 집중 건립을 부추겨 상업지역의 주거지역화가 이뤄지고 있다. 이 탓에 일조, 조망, 교통 등의 대규모 민원이 유발되고 도시공간구조 자체를 심각하게 훼손한다는 지적이 끊임없이 제기돼 왔다.

대구시는 용도용적제 아래에서 최근 3년간 상업지역 내 지어진 주상복합 건축물의 평균 용적률이 682%로 이중 아파트, 오피스텔 등 주거용 용적률은 648%에 이른다고 밝혔다. 가령 100㎡ 대지면적에 50㎡ 규모의 주거시설 건축물을 현재는 15층까지 지을 수 있었다면 개정안이 시행되면 8층까지 밖에 못 짓게 된다.

-왜 지금인가.

▶3년간 대구의 상업지역 주상복합 주거비율 및 주택공급 현황 분석 결과 지난해 주택사업 승인 25개 단지 중 18개 단지(1만6천974가구 중 1만2천883가구·75.9%)가 상업지역 내 주상복합이었다. 주택 과잉공급의 직접적인 요인으로 작용했다. 이는 일조권 침해, 공사장 관리, 도로, 교통 민원을 불러일으켰다.

현행 용도용적제는 아파트 많이 지으라는 것이 아니다. 상업지역의 상업 기능 강화, 주거 비율을 낮출수록 더 높은 용적률을 주는 것이다. 하지만 지금은 주거비율을 최대한 찾아 먹으면서 95%가 주거시설로 채워지고 있다. 상업 기능 강화를 위해 주거를 넣도록 한 건데 거꾸로 됐다. 도시공간이 무너지는 것이다. 개정안이 주거시설을 짓지 말라는 게 아니다. 적정수준으로 관리하면서 대신 비주거용 용적률을 지금의 상한 용적률(최대 1300%) 그대로 인정하는 거다.

-사유재산 침해 등 대책은.

▶개정 조례안은 상업지역의 주상복합 시설물의 용적률에 관한 기준용적률을 설정, 도시 전반에 대한 가이드라인을 설정하는 개념이다. 원칙적으로 예외 규정은 최소화돼야 한다. 그럼에도 사업이 상당 부분 진행 중인 경우는 과도한 피해가 발생하지 않도록 또는 최소화되도록 할 예정이다.

중구 경우 역세권, 대구시청사 후적지 등 일부 지역은 고밀도로 개발돼야 한다. 정책적 지원이 필요한 부분은 중구청에 검토해 달라고 요청했고 같이 논의하자고 했다. 서대구역세권 경우도 업체들이 안 들어온다는 우려가 나온다. 이는 별도 지원 조례 만들면 된다.

주거지역 인접 가로형 상업지역은 상업 기능이 떨어지니 그 입지에 맞는 상업시설을 넣어 높이나 밀도가 관리 돼야 한다.

무엇보다 지역별 특색 개발 이루고자 예외 지역을 둔다면 모든 수요가 몰려 '역풍선효과'가 나타날 수 있다. 재개발·재건축 등 낙후 지역의 개발은 별도의 입법과정을 거쳐 지원해야 정책의 효과 나타난다. 여기엔 명백한 공공성 정책적 목적이 담보되면 된다.

8월 20일~9월 10일 입법예고 기간 제출된 의견 183건 중 찬성 의견은 단 3건에 불과했고 반대 의견이 주를 이뤘다. 사유재산권 침해, 주택공급차질, 건설경기 악화 등이 반대 의견의 대부분이었다.

공식적으로 제출된 의견은 아니나 가장 큰 불만 중 하나는 "왜 대구만 시행하나"이다. 이에 대해 대구시는 "그렇지 않다"고 설명하나 개정안 입법 예고에 앞서 충분한 대시민 설명 등이 부족했다는 점은 많은 오해를 불러일으킨 단초가 됐다.

-타시도의 사례는.

▶광주는 대구 개정안과 동일한 조례가 지난해 3월부터 운영되고 있다. 더 엄격하다. 대구는 법적 최소치인 10%의 순수상업의무비율을 유지하지만 광주는 5% 더 높여 15%를 적용하고 있다. 오피스텔을 주거시설에 포함하는 것도 마찬가지다.

서울은 400%로 제한하고 있다. 다만 오피스텔을 별도의 용도 구분없이 업무시설로 인정하고 있다. 그렇지만 서울은 순수상업시설 비율을 20%로 높여 적용하고 중심상업지역 용적률을 1000% 일반상업지역은 800%까지 낮췄다.

(서울은)역세권과 구도심 개발을 위해 그곳에 별도의 구역을 정해 600%가 높여주는 곳이 있다. 하지만 일부를 임대 주택을 짓도록 해 공공성을 부연한다. 공동화 방지를 위해서는 별도의 정책적인 지원을 해준다. 전체적인 가이드라인을 건드린 건 아니다.

대구는 대구경북연구원의 두 차례 연구용역을 거쳤고, 이런 타 시·도 부분도 검토했다. 부산, 울산은 관련 조례 개정을 준비하고 있다.

대구시 도시계획 조례 개정 반대 비상대책위원회 관계자가 대구시청 앞에서 주거용 용적률 400% 제한을 골자로 하는 도시계획 조례 개정 철회를 촉구하며 1인 시위를 하고 있다. 김영진 기자 kyjmaeil@imaeil.com

-건설경기 침체 우려 방안은.

▶도시계획은 최소한의 공공성을 지키기 위한 제도적 장치다. 기본적으로 사유재산권이 제약될 수밖에 없다. 그래서 공공성을 확보하기 위한 필요한 수준의 법·제도적인 관리방안 마련을 목적에 둔다.

주거지역 중 가장 밀도가 높은 3종 주거지역 용적률은 250%다. 주거용 400% 용적률은 낮은 게 아니다. 아파트 짓지 말고 상업시설만 지으라는 것도 아니다. 층수를 낮추라는 개념도 아니다. 과도한 주거시설을 적정 수준으로 관리하고자 하는 것이다.

광주 경우 조례 개정 이후 10여 건의 주상복합 사업이 진행되고 있다. 사업이 안 되는 이유는 주택 경기가 활성화해 상업지역 땅값이 비정상적으로 올라서다. 수요 관리는 비정상적인 것을 정상화로 유도한다. 시행자로서도 과도한 비용 투자 없이 안정된 조건으로 사업할 수 있게 될 것이다.

정비사업 224개소 중 건축심의 이전인 상업지역의 용적률 적용 대상지는 단 3건에 불과하다. 많은 곳의 사업이 진행되고 있어 건설업이 셧다운 될 것이라는 우려는 현실적이지 않다.

되레 지금처럼 과도한 공급이 이뤄지고 이를 내버려뒀을 때 자칫 대규모 미분양사태가 일어나면 그 피해는 엄청나게 된다.

-유예 방안 등은.

▶형평성 논란 등은 도시 계획 제도가 수반하는 부분이다. 2003년 이전 상업지역에는 주거 시설이 들어서지 못했다. '직주' 근접으로 주상복합 용도용적제가 도입됐고 운영해보니 도심 주거시설 과밀화 등의 문제가 발생했다. 제도개선은 국토계획법 틀 안에서 진행돼 왔다. 제도가 바뀔 때마다 희비가 발생할 수밖에 없다. 이를 문제 삼으면 그린벨트, 종 구분 등 도시계획 제도 자체가 없어져야 한다.

재개발·재건축사업은 오랜 시일이 걸린다. 건축 심의 신청 기준을 유예 시점으로 검토하고 있다. 피해 최소화 방안은 협의해 나가야 할 사항이다. 유예 기간이 될 수도, 경과 기준이 될 수 있다. 서울은 유예기간을 6개월 주고 있으나 건축허가 완료된 경우다.

정책이 효과를 발휘하려면 기본 가이드라인이 필요하다. 그래야 완화해 줄 부분도 생긴다.