[기고] 제2, 3의 대장동 사태 막아야

서남진 도시및지역계획학 박사

서남진 도시 및 지역계획학 박사

대장동 사태로 나라 전체가 시끄러웠다. 선거 시기와 맞물려 모든 매체가 대장동 사태를 보도하기에 바빴다. 경기도 판교 대장동 사업 자체를 세부적으로 들여다볼 마음은 없다. 다만 그 사업이 도시개발사업이라는 데 초점을 두고 싶다. 도시개발사업은 도시개발구역 안에서 주거, 상업, 산업, 유통, 문화 등의 기능이 있는 복합단지 또는 시가지를 조성하는 사업이며, 주로 민간 부문 참여를 활성화하기 위한 제도이다. 2019년 말 기준 전국에서 524개(167.5㎢) 도시개발구역이 지정돼 이 중 306개 사업이 시행 중에 있다. 대구경북에서도 안심뉴타운, 서대구역세권, 문경역세권 등 29개 사업(8.3㎢)이 추진 중이다.

그런데 왜 도시개발사업에서만 이런저런 시비와 논란이 나타날까. 이는 의사결정 권한이 지방자치단체장에 집중되어 있고 경험과 역량은 부족한데 어떻게든 사업을 추진하려다 보니 민간을 끌어들이며 무리수를 두기 때문이다.

대장동 사태가 불거지고 난 후 도시개발법령이 개정돼 6월부터 시행 예정이다. 개정 내용으로 도시개발사업 시행을 위해 설립된 민관합동출자법인에 대해 민간 참여자 선정 및 협약 체결, 이익 배분과 적정 이익률, 개발이익 초과분의 재투자 등을 구체적으로 정하였다.

하지만 제2, 제3의 대장동 사태를 막기에는 부족한 감이 없지 않다. 이를 보완하기 위해서는 다음과 같은 추가적인 조치들이 필요하다.

첫째, 민관합동출자법인에 대한 제한 사항을 다른 유형의 민간사업자에도 확대 적용하는 것이다. 현행법상 주택건설업자, 시행사, 리츠회사 등 다양한 민간사업자가 도시개발사업을 시행할 수 있음에도 불구하고 개정 법률은 민관 공동투자에 의한 특수목적법인을 통제하는 데 초점이 맞추어져 있다. 막대한 자금력을 가진 전주(錢主)들이 회피 수단으로 다른 유형의 민간사업자를 내세워 사업을 시행하는 게 얼마든지 가능하다. 사업 실적과 사업비 부담 능력을 요건으로 하지만 인간의 탐욕과 자본이 결합하는 순간 눈앞의 이익이 확실하다면 이러한 요건은 크게 문제 되지 않는다.

둘째, 일정 규모 이상의 사업은 사업시행자를 국가, 지자체, LH 등 공공기관으로 제한해야 한다. 이를 통해 절차의 공정성 문제, 개발이익 환수 문제 등이 자연스럽게 해결될 수 있다. 특히 공공기관이 도시개발사업을 시행하는 때에는 사업이익 전부를 해당 지자체 특별회계로 전입하게 하면 지자체 재정 확보가 가능하고, 사업 과정의 특혜 논란도 불식시킬 수 있다. 판교 대장동 사업은 92만㎡에 약 1조5천억 원이 투입되는 초대형 사업임에도 불구하고 자본금 50억 원의 페이퍼컴퍼니가 사업시행자가 될 때부터 문제가 예견되었다고 볼 수 있다.

셋째, 도시개발사업 과정에 대한 보다 촘촘한 가이드라인이 필요하다. 개발 경험이 부족하고 권한이 지자체장에 집중된 상태에서 적절한 통제 장치가 없을 경우 민간사업자의 편의와 이익을 극대화하는 방향으로 진행될 우려가 있다. 국토부 훈령인 도시개발 업무지침에서 사업자 공모·심사, 토지의 취득·개발·공급, 인허가, 개발이익 산정 및 배분 등 사업의 전 과정에 대해 보다 세부적으로 규정하는 것이 필요하다.

우리나라의 인구밀도는 세계적이며 OECD 국가 중에서 가장 높다. 많은 사람이 좁은 면적에 서로 부대끼며 살아가고 있다. 굳이 헨리 조지의 사상을 거론할 것까지도 없다. 적어도 토지와 관련해서는 현실에 맞는 적절한 사회적 규제가 필요해 보인다.